師大社區爆發的住商衝突,受到全國矚目。對市府而言,處理師大夜市住商衝突的方式看似簡單,市府只要做出「選擇」或「取捨」即可;若非「依法行政」,就是「維持現狀」或「就地合法」。但實際上,師大夜市住商衝突爆發之後,市府的處理卻陷入左支右絀的困境,市府既無力於「依法行政」,也無法於「維持現狀」或「就地合法」,在在顯現政府失能、失靈的窘境。拖延至今,不但居民們責怪市府有法不依,讓師大夜市繼續衝擊、破壞居民們的生活環境及居住品質;商家們也對市府抱怨連連,集結各種力量與市府或居民們抗衡。
市府目前的困境是,如果真的落實「依法行政」,不但將會遇到極大阻力,還必須以一致性的標準處理全台北市類似的商圈、夜市,因而產生的衝擊或負面效應將難以評估;如果不「依法行政」,放任師大夜市「維持現狀」或協助違法商家們「就地合法」,不但沒有正當性,還必須通盤檢討、調整全台北市的土地使用分區管制政策內容。
師大夜市的繁榮興盛,並非市府規劃、輔導所致;在住商衝突爆發前,台北市府卻強搭師大夜市蓬勃發展的便車,將師大夜市納入「康青龍商圈發展計畫」,並經交通部觀光局核定列入國際宣傳,且積極舉辦各種推銷活動;迨住商衝突爆發後,市府即宣示「依法行政」,不但立即停止所有行銷、宣傳,還對部分違法商家開單取締、稽查、限期改善或勒令停業。既未在住商衝突爆發前,妥善規劃如何避免住商混合的外部化負面因素,住商衝突爆發之後,又拖延一年有餘,迄今仍找不到妥善處理的方案,不但讓居民質疑市府依法行政的決心,也讓違法商家心存觀望、繼續頑抗,無不顯示市府缺乏前瞻性政策規劃與危機處理的能力。
生活品質和居住環境屬公共財或集體財範疇。任何公共財或集體財如果缺乏有效的管理,每個人基於自利的本性,都會盡可能的加以使用,而疏於考慮其過度使用將會帶來什麼外部性(Externality)問題;這些外部性因素所導致的後果,往往是災難性的「共同悲劇(Tragedy of the Commons)」,甚至會嚴重影響到他人利益。過去為了經濟發展,而犧牲的空間正義,造成龐大的社會負債,這些債務,在空間正義轉型的今天,必須以佔用道路、搭蓋違建、違法變更使用等更外部性的負面方式還債,絕非後代子孫之福。而我國《都市計畫法》中有關「土地使用分區管制」之規定,係自美國引進「住商分離」的立法精神,同時融入我國「住商混合」的常民生活特色。然而,在師大三里中卻造成「住商混亂」的住商衝突。此一法制的規範,已面臨極大的挑戰,到了不能不檢討的地步。師大夜市即是著例。
在師大夜市的現況中,一樓屋主為了高額租金收益,將房子租賃予他人;仲介業者為了賺取佣金差價,大肆炒作店租行情,或做起二房東,自行向屋主租賃之後隔成多間小店面再分租予商家;商家為了營利,不惜佔用巷道、防火巷,甚至搭蓋違建或違規招牌,吸引人潮湧入。市府為了地區產業發展或推動觀光的目的,採取「不告不理」甚至主動促銷的執法方式,放任師大夜市畸形發展;消費者或觀光客大量出現,因而造成擁擠、噪音、髒亂,空氣污染並阻塞交通,嚴重影響里民生活環境和居住品質;攤販麇集更使前述情況變本加厲;但對二樓以上居民而言,不論商家、攤販、一樓屋主、房仲業者、消費人潮甚至市府,這些外部性因素,卻讓他們必須付出犧牲生活環境與居住品質,甚至財產縮水的昂貴代價。
從師大夜市住商衝突事件中,居民對夜市型態的商業活動的環境衝擊,反彈強烈。而夜市所製造的髒亂、污染與交通問題,在擁擠的都會區確是難以解決的痛。因此,夜市的存在對居民而言,與「社會有需求,但不要在我家樓下」的嫌惡性、鄰避性設施的構成要件相當。所以市府以鄰避性設施的規範管理夜市,恐已勢在必行。
市府若以《都市計畫法》第79條裁處違法商家,乃「法之必然」,並無迴旋因循之餘地,且易於明快處理,以杜紛止爭。但市府不但不願依法行政,還在師大夜市住商衝突爆發前的99年11月18日,訂頒遠較都計法寬鬆之「台北市政府處理建築物及其基地違反都市計畫法第79條第1項事件查處作業程序」,將原本應該一視同仁的執法標準,卻狗尾續貂、畫地自限的區分為三類,每類又分為三個階段,每個階段都有不同的處理方式,使原本一致的裁罰處理方式,一下子變成九種複雜的「分類分階段」裁罰處理方式,難怪會令師大夜市住商衝突治絲益棼,致使市府無法立即明快依法處理,拖延經年,而陷入進退兩難、前後失據的執法困境。
倘若市府在師大夜市住商衝突爆發之初,即採一致性明快方式以《都計法》第79條裁罰,僅需商業處認定營業樣態後交由都發局一位承辦人開罰單即可,違法商家再多,也不致於有行政能量不足的問題。但市府不此之圖,棄《都計法》利器不用,而代之以繁冗瑣碎的裁處作業原則和記點制,把環保局、衛生局、消防局、警察局、產發局、區公所全數納入專案小組,動輒還波及地政局、新工處、文化局、公園處、觀傳局、稅捐處及法務局等單位,而投入更大的行政能量。所以市府所謂的「行政能量不足」,實為其「行政能量錯置」所致。
此外,房仲業的介入與操作,是造成師大夜市迅速擴張以致氾濫的幕後推手。對1樓房東誘以高房價、高租金,導致巷弄中的優質商家因承擔不起高租金而被迫退出;以小坪數的隔間店面,誘使商家入駐,尤其是青創型的年輕商家。再以高報酬率吸引投資客進場,推高1樓房價及租金,遂肇致師大三里不動產交易市場的紊亂,直接傷害師大三里的住商關係。《不動產經紀業管理條例》第1條立法目的乃在「健全不動產交易秩序,保障交易者權益,促進不動產交易市場健全發展」但眼觀師大夜市的亂象,國內房仲業的作為已與此立法目的大相悖離,頗有探究的必要。